Master 2 D.R.E.I. Cergy-Pontoise

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 Rôle institutions com. dans la conclusion des acc. intern.

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Cathie
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MessageSujet: Rôle institutions com. dans la conclusion des acc. intern.   Rôle institutions com. dans la conclusion des acc. intern. EmptyVen 27 Oct - 16:23

Le rôle des Institutions communautaires dans la conclusion des accords internationaux


Karine Benhamo
Marine Draber
Julie Gastineau
Cathie Scalia


Intro :

o Def des accords internationaux :

Accords de volonté qui produisent des effets de droit (création de droits ou d’obligations) dans l’ordre juridique de l’Union. Ces accords peuvent être conclus avec des Etats ou OI.

o Aux termes de l’article 300 § 7 du TCE, une fois entrés en vigueur ces accords « lient la CT et les Etats membres ».

La CJCE a d’ailleurs jugé dans l’arrêt Haegeman du 30 avril 1974 qu’ils font « partie intégrante » de l’ordre juridique communautaire et a ainsi affirmé sa compétence pour les interpréter.

o Préalable nécessaire pour conclure de tels accords : disposer de la personnalité juridique internationale.

En effet disposer de la personnalité juridique internationale est la condition requise pour avoir la capacité de conclure des accords internationaux .Or cette personnalité est depuis fort lgtps reconnue aux communautés européennes. Les T constitutifs ne se montraient cependant pas des plus explicites à cet égard puisqu’ils se limitaient à reconnaître pour chaque communauté qu’elle a la personnalité juridique » ( Art 281 CE, ex.art 210 / Art 6 CECA / Art 184 EURATOM ).Cela valait incontestablement dans l’ordre juridique interne, mais était moins évident dans l’ordre juridique international.

Toutefois très vite la pratique internationale a tranché, les Etats tiers acceptant de conclure des accords avec les communautés reconnaissaient par là la personnalité internationale de ces dernières .Aussi bien les compétences conférées par les Traités en matières d’accords internationaux impliquaient l’attribution de la personnalité juridique internationale ainsi que la CJCE le reconnaîtra dans l’arrêt AETR du 31 mars 1971 qui précise que dans les relations internationales la Communauté est susceptible d’être titulaire de droits et obligations »

o S’agissant des compétences expressément dévolues à la CT par les traités, elles sont relativement limitées :

Elles portent sur la politique monétaire (art 111 ex art. 109) la politique commerciale commune ( art 133 ex art 113), la possibilité de conclure des accords de commerce allant de soi, puisqu’elle découle de la nature d’union douanière de la CT. Une union douanière se caractérise en effet par la mise en commun des compétences externes en matière tarifaire et plus largement commerciale, la recherche (art.170) …pour n’en citer que quelques-unes .

o En outre la CJCE a donné un sérieux coup d’accélérateur aux compétences expresses dans l’affaire déjà citée AETR , s’appuyant sur la théorie des compétences implicites .

Elle a dégagée le pp du parallélisme entre la compétence interne et la compétence externe, en vertu duquel, dès lors que les T constitutifs reconnaissent à la CT compétence dans un domaine déterminé pour légiférer dans son ordre interne, elle doit disposer des compétences analogues pour conclure dans le même champ des accords avec les pays 1/3, et ce quand bien même les traités ne leur attribueraient aucune compétence expresse.

Ainsi, la personnalité internationale de la CT étant reconnue, elle a la capacité de conclure des accords internationaux par le biais de ces institutions. A cet égard , le pouvoir de conclure des traités par la communauté organisé pour l’essentiel par l’article 300 du TCE , rappelle d’assez prés les procédures que l’on rencontre dans l’ordre international général.

Sur le plan fonctionnel, il existe deux phases ppales : négociation et conclusion marquées par une répartition inégale des compétences des Institutions communautaires.

I) Le Rôle des Institutions communautaires dans la négociation des accords internationaux

A/ Négociation conduite par la Commission européenne sous le contrôle du Conseil de l’Union Européenne

La Commission est l’organe exécutif de l’Union Européenne et représente l’intérêt général de celle-ci. En tant que tel, elle est chargée de la négociation des accords internationaux, sans en avoir le monopole. En effet, malgré son pouvoir d’initiative, c'est le Conseil qui décide de l’ouverture des pourparlers (sauf pour les accords purement administratifs) et qui donne l’autorisation à la Commission d’entamer les discussions.

Une fois les négociations ouvertes, le Conseil peut adresser des directives à l’organe exécutif, qui devra négocier dans le respect de ce cadre. Les directives ne sont pas juridiquement contraignantes, mais en s’éloignant de celles-ci, la Commission prend le risque que la signature de l’accord soit refusée.
Ces directives peuvent être modifiées à tout moment par le Conseil, qui peut également créer un comité spécial présent pendant toute la phase de discussion afin d’assister la Commission, qui devra le consulter régulièrement et lui faire un rapport (depuis le Traité de Nice).

Enfin, au cas où l’objectif fixé par les directives ne peut être atteint, il appartient à cette dernière d’en informer le Conseil et le cas échéant de demander de nouvelles directives.

B/ Intervention du parlement tout au long du processus

Le parlement est l’organe législatif de l’Union. Elu par les citoyens, il exerce un contrôle politique sur les autres institutions.
Souhaitant être associé aux négociation, le parlement n’a cessé de voir ses pouvoirs accroître, jusqu’à aligner son statut sur celui des parlements nationaux.

L’évolution fut progressive :
Dans le traité originel (Rome), le parlement n’avait qu’un pouvoir de consultation avant la conclusion des accords d’association. Concernant d’autres matières, toute consultation du parlement n’était que facultative.
L’Acte Unique remplace ce pouvoir par l’avis conforme, lui-même élargit par le Traité de Maastricht en 1992.

Plus précisément, la compétence consultative générale permet de soumettre les accords internationaux à une consultation formelle par l’organe démocratique des communautés (procédure les Luns-Westerterp : information du parlement sur des bases confidentielles de la négociation) [Luns : 25 février 64. Luns-Westerterp : 15 octobre 73]
Pas de consultation pour les accords de commerce, donc limite conséquente vu la part importante de ces accords en droit communautaire (raisons possibles : parlementaires ne peuvent pas prendre du recul par rapports aux intérêts nationaux)

L’avis conforme permet au parlement soit de s’opposer à la conclusion d’un accord, auquel cas le Conseil de l’Union européenne ne pourra pas le conclure, soit au contraire, de donner un avis favorable, qui laissera le conseil libre de sa signature.
Il est entendu qu’il faut un avis express, car le silence vaudra approbation au bout d’un certain délai.

L’avis consultatif concerne, outre les accords d’adhésion et d’association, 3 nouveaux domaines ajoutés par le Traité de Maastricht :
- Les accords de coopération créant un cadre institutionnel spécifique,
- Les accords ayant des implications budgétaires notables [sur ce point, difficulté pour apprécier le caractère notable. La CJ a décidé dans son arrêt du 8 juillet 99 d’apprécier ce terme selon les dépenses externes la Communauté et celles relatives à la politique en cause],
- Les accords impliquant la modification d’un acte adopté selon la procédure de codécision.


(T) on se rend donc compte que le parlement prend part aux négociations, mais aussi, grâce à son avis conforme et à la procédure de codécision, à la conclusion des accords internationaux.


Dernière édition par le Lun 18 Déc - 20:41, édité 1 fois
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MessageSujet: Re: Rôle institutions com. dans la conclusion des acc. intern.   Rôle institutions com. dans la conclusion des acc. intern. EmptyVen 27 Oct - 16:24

II) Le Rôle des Institutions communautaires dans la conclusion des accords internationaux

Lorsque les négociations sont terminées, comme en droit constitutionnel interne, il faut alors recourir à la procédure de conclusion des accords négociés (A), phase dominé par le Conseil des Ministre.
 Conseil des Ministres : Il est composé des représentants de chaque Etats membres habilités au niveau ministériel à engager son gouvernement. Organe législatif, lui seul peut arrêter des actes communautaires ; il doit cependant depuis le Traité de Maastricht partagée sa compétence législative avec le Parlement.

La conclusion peut aussi être précédée d’une intervention de la CJCE afin de vérifier la compatibilité de l’accord avec le Traité constitutif (B)
 CJCE : Elle a pour mission d'assurer le respect du droit dans l'application et l'interprétation des traités constitutifs. Sa présence illustre la spécificité de l'ordre juridique communautaire, au sein duquel elle cumule les fonctions d'une juridiction internationale, constitutionnelle et administrative. Elle veille donc au respect du droit communautaire concernant l’applicabilité directe du droit communautaire dans les Etats membres et la primauté du droit communautaire sur le droit national.

A) Une procédure de conclusion dominée par la Conseil

1) La procédure générale de l’art 300 du TCE

La procédure visée à l’art 300 du traité CE est dominé par le Conseil, qui est le seul apte à ratifier l’accord mais dans un souci d’équilibre institutionnel, le Parlement est aujourd’hui pleinement associé à la procédure.

a) Le rôle prééminent du Conseil

Au terme de l’art 300 §3, c’est le Conseil qui a le pouvoir d’autoriser ou non la signature d’un accord négocié préalablement par la Commission = compétence de principe. Depuis le Traité d’Amsterdam, il ne peut décider de signer que si la Commission lui en fait la proposition (§2)

Il prend en principe sa décision selon les règles de vote de la majorité qualifiée (esst pour les accords de commerce et les accords de coopération)
Sauf pour les accords où l’unanimité est requise :
- les accords d’association art 310 TCE
- les accords relevant de l’adoption de règles internes (du fait de la règle du parallélisme entre la comp interne et la comp externe)
- les accords portant sur les nouveaux domaines de la politique commerciale commune tels que les services culturels, audiovisuels, l’éducation, la santé..)
 innovation du Traité de Nice
- les accords mixtes, du fait de leur particularité (ils doivent être approuvés par la communauté et par chaque Etat membre ; la ratification par les EM pouvant être longue, il peut être conclu un accord intérimaire portant sur la seule partie communautaire)

La décision de conclure peut prendre soit la forme d’un Règlement ou d’une décision (forme la plus courante).

La signature de l’accord engage alors définitivement la communauté, après la notification et l’entrée en vigueur de l’accord (bien sur !!)

Le comité COREPPER, instance de dialogue et outils de contrôle politique qui assiste le Conseil a dégagé en 1962 deux types de procédures de conclusion :
- la procédure solennelle dite longue qui impose le renvoi de l’accord signé à la Commission pour consultation et qui s’achève par l’intervention du Conseil qui autorise son président à conclure l’accord en notifiant l’accomplissement des formalités nécessaires (sorte de ratification)
- la procédure simplifiée dite courte où la simple signature du président du Conseil suffit et engage la communauté
Le Traité n’indique pas le domaine respectif des 2 procédures, les parties sont libres.
En pratique c’est la procédure solennelle qui domine.

b) Le Parlement désormais associé à la procédure

Outre la consultation quasi-systématique du Parlement lors des négociations notamment via l’avis conforme qui peut être un réel pouvoir de blocage, l’organe démocratique des communautés a depuis le Traité de Maastricht obtenu un pouvoir de co-décision dans la procédure d’adoption des actes communautaires.
Le Traité d’Amsterdam a, lui, augmenté de façon importante le rôle du Parlement européen en faisant de la procédure de co-décision la procédure la plus courante.

L’art 251 du TCE confère désormais au Parlement un pouvoir de décision qu’il partage avec le Conseil dans certaines matières. Il dispose aussi d’un droit de regard sur une modification éventuelle par un accord international d’un acte adopté par lui.
Ainsi si un futur accord international a des effets sur le marché intérieur ou sur certains aspects des politiques communautaires, cet accord sera soumis à la co-décision et devra être signé conjointement par le conseil et le Parlement pour que l’accord puisse engager la communauté.

La procédure de co-décision est complexe (même si le Traité d’Amsterdam a procédé à une simplification) : - pour faire simple (pas le rôle de l’exposé) - la proposition de la commission est transmise simultanément au Parlement et au Conseil. Le conseil arrête une position commune, qui est alors transmise au Parlement. Celui-ci fait alors le choix :
- soit d’approuver la position (son silence pendant 3 mois vaut approbation) et le texte est adopté
- soit de la rejeter à la majorité absolue de ces membres et le texte devient caduque (un comité de conciliation est mis en œuvre et il y a plusieurs lectures du textes mais ici juste une simple vue du mécanisme)

La procédure générale de conclusion est donc répartie entre deux institutions : Conseil et Parlement ; il existe cependant des cas particuliers où la procédure va être différente.

2) Les cas particuliers

La procédure est différente car :

a) La Commission peut être seule compétente pour conclure un traité inter

Ainsi l’art 300 mentionne que les accords sont conclus par le Conseil « sous réserves des compétences reconnues à la Commission dans ce domaine ».
La commission a donc un pouvoir autonome de conclusion des accords internationaux dans un domaine reconnu. On peut citer les accords de type administratif (liaison, coopération avec les organisations internationales avec lesquelles elle entretient des relations de travail au titre des articles 229, 230, 231 TCE)
Le §4 de l’art 300 issues du Traité de Maastricht (innovation) reconnaît aussi à la commission un pouvoir de modification sur un accord déjà conclu si cet accord a expressément envisagé cette solution. Le Parlement n’y est pas du tout associé, c’est un pouvoir appartenant seulement à la commission.

Cette compétence de la Commission est tout de même marginale.

b) Le Parlement est exclu de la procédure pour les accords de la politique commerciale

L’art 300 § 3 met ces accords hors de la procédure de consultation. Ils peuvent donc être conclus sans aucune intervention du Parlement. Elle ne sera alors que facultative.

Par exemple dans le cadre du GATT (scène des accords de politique commerciale par excellence), lors de la conclusion des accords de Marrakech qui clôturait la négociation de l’Uruguay Round, le Parlement Européen, qui n’avait pas à être consulté, a demandé que cet accord lui soit soumis pour avis conforme. Il l’a d’ailleurs obtenu.

Avant la phase final de conclusion de l’accord, des doutes peuvent naître quant à la compatibilité de l’accord avec le traité CE. La CJCE peut alors être saisi.

B) Le contrôle de la conformité des accords internationaux par la Cour de Justice des Communautés européennes

L’article 300 § 6 (ex-art 228 §6) du Traité CE permet à la Cour sur saisine du Conseil, de la Commission, d’un Etat Membre ou du Parlement de contrôler la compatibilité d’un accord avec le traité constitutif avant sa conclusion.
Bien que rarement utilisé (10 fois), ce contrôle s’est révélé être un moyen efficace pour empêcher la Communauté de dépasser le champ de sa compétence et d’empiéter sur celle des Etats Membres. Par ses interprétations constructives des compétences communautaires, la Cour de Justice des Communautés européennes en a même fait un véritable contrôle de constitutionnalité.

Quelles en sont les conditions ?

En premier lieu, la saisine de la Cour doit porter, selon l’article 300, sur un accord « envisagé » par la Communauté. Cette notion d’accords envisagés a suscité des interrogations sur le moment ou la Cour devait être saisie et sur l’état d’avancement des négociations permettant la saisine.
La Cour a donné deux indications : dans son avis 1/94 sur la compétence de la communauté pour conclure des accords internationaux en matière de services et de protection de la propriété intellectuelle (du 15 novembre 94), La Cour a considéré qu’elle pouvait être appelée à se prononcer au titre de l’article 228 § 6 ( actuel 300 § 6) CE à tout moment avant que le consentement de la Communauté à être lié par l’accord soit définitivement exprimé : tant que ce consentement n’est pas intervenu, l’accord reste envisagé et dans son avis 3/94 (du 13 décembre 1995) relatif à la compatibilité avec le Traité de l’accord cadre sur les bananes intégré dans les accords des négociations multilatérales du cycle Uruguay, elle a estimé que la saisine était possible dès lors que le contenu éventuel de l’accord était suffisamment précis pour qu’un avis puisse être rendu.
Enfin, dans un avis ultérieur, avis 2/94 (du 13 décembre 1995) sur l’adhésion de la Communauté à la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour a appliqué cela en constatant que le contenu précis de l’accord n’était pas encore déterminé et qu’il ne lui était par conséquent pas possible d’en analyser la compatibilité avec le traité.
Ainsi, la seule exigence est que la saisine de la Cour intervienne préalablement à la conclusion et que le contenu de l’accord soit suffisamment précis pour faire l’objet d’un avis. Ensuite, le contrôle de la Cour peut porter sur tout accord international envisagé par la Communauté et notamment les accords mixtes (accords d’association bien sûr).
Enfin, le contrôle de compatibilité s’exerce, toujours selon l’article 300, à l’égard des « dispositions du présent Traité ». C’est l’article 107 § 2 du règlement de procédure de la Cour qui a précisé la signification de cette partie du texte. Il dispose en effet que : « l’avis peut porter tant sur la compatibilité de l’accord envisagé avec les dispositions du Traité CEE que sur la compétence de la Communauté ou de l’une de ses institutions pour conclure l’accord ». Cette disposition a permis à la Cour d’adopter une vision large de sa compétence. Dans plusieurs de ses avis, elle se prononce sur la compétence communautaire, le contenu même de l’accord n’intervenant qu’à titre de référence : il en est ainsi dans les avis 1/94 et 2/94 précités.

L’élargissement de la saisine de la Cour :

A l’origine, le droit de saisine était limité au Conseil, à la Commission et aux Etats Membres. Le Parlement avait demandé à bénéficier du même droit. Aussi, le Traité de Nice a aligné les droits du Parlement sur ceux des autres institutions sur ce point.

Les effets du contrôle :

La CJCE va rendre un avis. En cas d’avis négatif de la Cour, l’accord ne peut entrer en vigueur qu’après la révision du Traité. En réalité, les effets de l’avis négatif dépendent de la phase de la procédure ou l’avis intervient. Avant ou pendant les négociations, il pourra les empêcher ou leur donner une autre orientation, après les négociations, il empêchera la signature, la conclusion. Ainsi, l’accord pourra toujours être renégocié en vue d’éliminer les incompatibilités avec le traité.

Un contrôle a posteriori limité :

Ce contrôle préventif, ayant pour objet de permettre à la Cour d’éclairer la Communauté avant la conclusion de l’accord, il ne peut plus être exercé lorsque l’accord a été conclu. Une voie reste cependant ouverte dans ce cas : le recours en annulation à l’encontre de la décision de conclusion. Pour ce recours, le Parlement avait obtenu le droit de saisir la Cour avant le traité de Nice. L’annulation de la décision de conclusion par la Cour empêche la Communauté d’exécuter ses engagements, ce peut être source de difficultés avec les autres parties. C’est pourquoi la voie préalable de l’avis est préférable à celle du contentieux à posteriori.

CONCLUSION : interactions entre les institutions européennes dans la procédure de conclusion des accords internationaux :

Pour finir, on peut constater que les règles procédurales en matière de conclusion des accords internationaux sont allées dans le sens d’une plus grande interaction des institutions communautaires, qui s’explique par deux préoccupations principales :

- la démocratisation de la procédure : par la consultation quasi-systématique du Parlement, l’octroi à celui-ci d’un réel pouvoir de blocage par le biais de l’avis conforme et la possibilité offerte à celui-ci de saisir la Cour.
- Un renforcement des pouvoirs du Conseil, institution à composition intergouvernementale de l’Union : qui peut s’expliquer par la nécessité d’un large consensus en la matière et un souci de ménager les souverainetés étatiques.

La procédure relève désormais plus d’une compétence partagée des institutions ce qui a pu aboutir à des conflits interinstitutionnels notamment dans le cadre des négociations au sein du GATT puis de l’OMC et nuire à la nécessaire unité de l’action communautaire, gage d’efficacité au plan international.
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